第三等级代表，也在不足法定人数的情况下，召开过国民议会；他国已有先例，何不仿效而行？”这一提议又得到了大家的支持。于是，决定在广州召开国会非常会议即俗称的非常国会。

一九一七年八月二十五日，非常国会在广东咨议局内召开。会上，议员们谴责了段祺瑞的倒行逆施；且鉴于北洋政府已抛弃了《临时约法》，议员们皆视北洋政府为非法了。于是，非常国会议决在广州成立中华民**政府，以维护《临时约法》。

为此，非常国会还制订并通过了《中华民**政府组织大纲》；《组织大纲》共十三条，阐明了成立中华民**政府目的是为戡定叛乱、恢复《临时约法》；并规定，中华民**政府设大元帅一人，元帅二人；下设外交、内务、财政、陆军、海军、交通等六个部；而凡各省督军赞助军政府或举全省兵力宣布与非法政府断绝关系者，均任为军政府之都督。同时，还明确了，在《临时约法》完全恢复效力前，中华民国之行政权由大元帅行使；大元帅对外则代表中华民国，而元帅为大元帅之辅。

接着，非常国会推选孙中山为中华民**政府海陆军大元帅，唐继尧、陆荣廷为元帅。

然后，经孙中山提议，非常国会又通过了对各部总长的任命；伍廷芳任外交总长，孙洪伊任内政总长，唐绍仪任财政总长，张开儒任陆军总长，程璧光任海军总长，胡汉民任交通总长；同时，又任命章太炎为军政府秘书长，李烈钧、林葆怿、李福林、许崇智、方声涛、陈炯明等人均授以军中要职。

一九一七年九月十日，孙中山向非常国会宣誓就职；至此，中华民**政府正式宣告成立，简称军政府；因为，址在广州，又称广州军政府；又因成立军政府的宗旨在于护法，故又称护法军政府。

孙中山宣誓就职后，即以军政府大元帅名义下令讨伐段祺瑞；并计划以滇、黔、桂、粤等省陆军及程璧光的海军，组成护法联军共约十五万人，兵分三路由湘、川、闽进军。就这样，由孙中山发起和领导、以维护《临时约法》为宗旨，以粤、滇、桂为基地的护法运动拉开帷幕了。

且，段祺瑞闻知桂系、滇系与孙中山结盟并在广州成立了军政府，与他的北洋政府分庭抗礼并欲北上护法，吃惊之余又为自己欲令其内讧之目的未能达到而深感失望。不过，此时的段祺瑞因有了大笔的“西原借款充作军资，已使皖系军阀实力大增；因此，段祺瑞倒是有恃无恐，反而恨不得立即派兵南下用武力镇压，一口将广州军政府吞啮掉，并趁机踏平西南统一全国。

然而，已登上大总统之位的冯国璋却另有盘算。冯国璋知道广州军政府起兵护法，起因于段祺瑞的抛弃《临时约法》与国会；所以，广州军政府针对的是段祺瑞而并非是他冯国璋，自己何必要与段祺瑞搅在一起呢？再，冯国璋在护国运动时曾与雄踞西南的蔡锷将军等滇、桂系军阀有过较好的关系；因此，也不想由于段祺瑞而无端地与滇、桂系军阀决裂。

所以，冯国璋觉得不若与滇、桂系军阀及广州军政府议和；至少不可让直系的军队与他们正面冲突，以维护直系军阀的利益。何况，广州军政府北上护法或许还能压一压段祺瑞的气焰，这对于他冯国璋来何尝不是好事？为此，在如何对付西南的滇系、桂系及广州军政府的政策上，冯国璋与段祺瑞的主张南辕北辙了。

段祺瑞主张武力统一，冯国璋则主张和平统一；俩人因此产生了矛盾，且各执己见互不相让。于是，继黎元洪与段祺瑞的第一次府、院之争后，冯国璋与段祺瑞的第二次府、院之争即由此而起了。

段祺瑞同样不把冯国璋放在眼里，一意孤行地非要用武力统一全国不可；为达此目的，段祺瑞又向日本政府借贷了三千六百万元用于扩充皖系军力。而日本政府在将钱借贷给段祺瑞的同时，则趁机提出了在中国东北修筑铁路的要求。

其实，早在四年前，日本政府为了向中国东北三省与内蒙古渗透，就曾向袁世凯提出过希望在中国东北修筑四平街至郑家屯的四郑线、郑家屯至洮南的郑洮线、开原至海龙的开海线、海龙至吉林的海吉线、抚顺至兴京的抚兴线等五条铁路，即所谓的满蒙五路。袁世凯屈从于日本，已在一九一三年十月五日与日本互换了《借款修造铁路预约之办法大纲》即《满蒙五路秘密换》。后来，因慑于国人的强烈反对，袁世凯不敢履约，只与日本秘密签订了一项《四郑铁路借款合同》。

日本政府见其余四路被搁浅且如煮熟的鸭子飞了，心中不甘而一直耿耿于怀。而今，趁着段祺瑞欲大笔借款，即将此事重提；同时，还加上了开原至吉林的开吉线、长春至洮南的长洮线、洮南至热河的洮热线、洮南至齐齐哈尔的洮齐线等另外四条铁路，即新的所谓满蒙四路。

段祺瑞急需用钱，也就满口答应。于是，北洋政府先后又与日本政府签订了《吉长铁路续借款合同》、《吉会铁路借款预备合同》、《满蒙四铁路借款预备合同》。

后来，日本为了向中国内地渗透，欲将已占据了的胶济铁路延伸；又与北洋政府就山东的济顺铁路、徐高
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